Введение:
Важнейшим проводником реформ экономической, политической и административной систем, осуществляемых сегодня в Российской Федерации, является государственный аппарат, который традиционно оказывает серьезное влияние на функционирование всех ветвей государственной власти, на все сферы общественной жизни. Государственный аппарат создает единую основу, устойчивость и порядок . Поэтому проблема повышения эффективности его деятельности представляется, особенно на современном этапе, крайне актуальной. Решение этой задачи, несомненно, поможет обеспечить действенное и стабильное проведение реформ, направленных на создание правового демократического государства с рыночной, социально ориентированной экономикой.
Вместе с тем не следует забывать, что в любой системе социального управления, непосредственно или в конечном счете, люди управляют людьми. Это относится и к государственному механизму. Без персонала он представлял бы собой безжизненные структуры, правовые статусы и схемы взаимосвязей . Таким персоналом являются государственные служащие. Поэтому определение их правового статуса как носителей части полномочий соответствующих органов государственной власти видится основополагающим для института государственной службы и деятельности всего государственного аппарата России. Тем более что государственная служба органично связана с органами государственной власти, которые реализуют через государственных служащих свои функции.
В советский период истории России правовой статус абсолютного большинства государственных служащих ничем не отличался от правового статуса наемных работников (врачей, учителей, рабочих промышленных предприятий и других), занятых в различных сферах народного хозяйства, и регулировался общими для всех них нормами законодательства о труде.
Исключение составляли лишь служащие так называемой милитаризованной государственной службы (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и другие), которые имели административно - правовой статус. Этот статус в основном определялся уставами и специальными положениями о прохождении службы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. принципиально изменила положение института государственной службы. Государственная служба была признана особым видом общественно полезной деятельности. Вполне очевидно, что подобная трансформация самого института государственной службы кардинально изменила также и правовой статус государственных служащих. Интенсивно начал формироваться самостоятельный нормативный правовой массив, регулирующий государственно - служебные отношения, включая правовой статус государственных служащих.
Важными вехами этого процесса стали утверждение Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2267 Положения о федеральной государственной службе и принятие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ, которые закрепили основы правового статуса российских чиновников .
Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации").
Во многие законы, регламентирующие прохождение государственной службы различных видов, внесены разнообразные и многочисленные изменения и дополнения.
Все это свидетельствует о совершенствовании правового регулирования государственной службы в РФ. Однако имеются определенные противоречия и проблемы в данном регулировании.
Глава 3:
Самые главные положения нового ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которые, по сути, определяют концепцию и модель российской гражданской службы, содержатся, с нашей точки зрения, в его первых двух главах: "Общие положения" (глава 1) и "Должности гражданской службы" (глава 2). В них определяются: основные термины, предмет регулирования Закона, принципы и должности гражданской службы, реестры должностей государственной гражданской службы, классные чины гражданской службы. Остальные 15 глав анализируемого Закона устанавливают: правовое положение (статус) гражданского служащего (глава 3); поступление на гражданскую службу (глава 4); служебный контракт (глава 5); основания и последствия прекращения служебного контракта (глава 6); персональные данные гражданского служащего и кадровая служба государственного органа (глава 7); служебное время и время отдыха (глава 8); прохождение гражданской службы (глава 9); оплата труда гражданских служащих (глава 10); государственные гарантии на гражданской службе (глава 11); поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе (глава 12); формирование кадрового состава гражданской службы (глава 13); финансирование гражданской службы, программы ее развития (глава 14); государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации (глава 15); рассмотрение индивидуальных служебных споров (глава 16); вступление в силу Закона (глава 17). Как видно, и структура ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", и его содержание базируются в основном на уже действующих в России нормативных актах, регламентирующих соответствующие правила и процедуры в служебном праве.
Законодатель, к сожалению, не всегда последователен в выборе для ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" формулировок и терминов. Например, ст. 50 Закона называется "Оплата труда гражданского служащего" (что само по себе характерно для норм трудового права), хотя законодательство о государственной службе содержит термины "служебная деятельность" государственного служащего, "выполнение служебных обязанностей" или "служебное время". В ст. 13 Закона установлено, что гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность (то есть здесь не написано, что он "трудится" или "работает"; нет в Законе и термина "время труда").
Если посмотреть на редакцию соответствующей статьи проекта ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", то можно обнаружить предложение о том, чтобы ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" применялся лишь в части, не противоречащей новому Закону, для определения государственных должностей РФ, государственных должностей субъектов РФ, государственных должностей государственной службы и регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой и правовым положением (статусом) государственных гражданских служащих.
Противоречивой попыткой установления порядка в системе государственной службы является не только законотворческий процесс, но и разработка нормативных правовых актов силами президентской Администрации. Например, Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 были утверждены "Общие принципы служебного поведения государственных служащих" . По мнению ученых, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих . В Государственной Думе рассматривается проект Федерального закона "Кодекс служебного поведения в органах государственной власти и местного самоуправления" (или Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации). С нашей точки зрения, такой нормативный акт не нужен для регламентации отношений на государственной службе, ибо аналогичные положения уже содержатся в большом количестве законов и иных правовых актов, действующих в сфере реализации государственной служебной деятельности. Хотя в некоторых странах административное поведение в том или ином виде иногда подлежит правовому регулированию (например, в Европейском Союзе действует Кодекс надлежащего административного поведения служащих Европейской Комиссии в их отношениях с обществом).
Заключение:
Итак, российское чиновничество как самостоятельное сословие ведет свое начало с петровских реформ и Табели о рангах, выделивших государственную службу в особую сферу про¬фессиональной деятельности. Именно с этого времени все назначаемые на те или иные должности лица стали состав¬лять довольно стройную, всецело зависящую от воли выше¬стоящего начальства иерархическую корпорацию. Сформи¬ровавшись как особый привилегированный слой, российс¬кое чиновничество росло и развивалось.
В годы гражданской войны и нэпа появилась советская номенклатура. Номенклатурный подбор кадров свидетель¬ствовал о разочаровании руководства коммунистической партии в «управлении посредством самого народа». Советс¬кая номенклатура была тайной, всеохватной и монополизи¬рованной одной партией. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от мнения лидера партии и его окруже¬ния. Под номенклатурным контролем находились и чинов¬ники более низкого уровня. Несмотря на все стремление к разрыву с прошлым, номенклатура в процессе своего разви¬тия воспроизвела ряд черт, роднивших ее с дореволюцион¬ным российским чиновничеством, — чинопочитание, бюрок¬ратизм, стремление к администрированию. Вместе с тем со¬ветская номенклатура обладала и чертами, позволяющими оценивать ее не столь однозначно: ограничение коррупци¬онных поползновений, служение Родине, организация под¬готовки и повышения квалификации кадров (при всей идео¬логизации последних) могут быть поставлены ей если не в заслугу, то, во всяком случае, не в вину.
Постсоветский этап развития нашей страны сломал но¬менклатурный принцип подбора и расстановки кадров, от¬бросил дискредитировавший себя принцип идеологизации госслужбы, заложил новые принципы их подготовки и отбо¬ра, закрепив их законодательно. К сожалению, современное чиновничество отмечено многими родовыми пятнами пред¬шествующих систем — коррумпированностью, непрофесси¬онализмом, бюрократизмом. Тем не менее есть и обнадежи¬вающие признаки, связанные с омоложением чиновничества, увеличением в его составе людей с гуманитарным образова¬нием, юристов, экономистов, владеющих современными уп¬равленческими технологиями.
Правовое регулирование института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы. Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".
Исследование вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003 - 2004 гг. не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в настоящей работе. С нашей точки зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.