Введение:
Статья 79 Конституции России гласит: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и граж-данина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".
Формулировка достаточно четкая, и тем не менее она вызвала расхождения в толковании текста. Выявились, по крайней мере, две позиции. Одна из них выражена в комментарии к Кон-ституции Института государства и права РАН и заключается, в частности, в следующем: речь в статье идет о создании специальных межгосударственных органов, наделяемых "политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящих за рамки обычных международных договоров"; этим органам передается часть суверенных полномочий и они приобретают опре-деленные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием; передача суве-ренных прав межгосударственным объединениям влечет за собой "возможные существенные ограничения суверенитета России" .
Подобные выводы не вытекают из текста статьи. Более того, комментаторы использова-ли неверный подход. "Составители Конституции, очевидно, имели в виду, - полагают они, - прежде всего Содружество Независимых Государств" .
Надуманности этих предположений легко можно было бы избежать, заглянув в текст Бе-ловежских соглашений и принятый в январе 1993 г. Устав СНГ, в которых говорится, что Со-дружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями*(3).
Придание особого характера политико-правовым обязательствам в рамках СНГ, надна-циональным функциям, "специального" характера межгосударственным органам, наделяемым широкими полномочиями, служит еще одной цели: подтвердить теорию существования "права СНГ". О фиктивности этого "права" будет сказано ниже.
Иная позиция содержится в "Комментарии к Конституции Российской Федерации", под-готовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В нем говорится, что заключение международного договора требует соблюдения установ-ленных в Конституции РФ правил, включая ратификацию международных договоров*(4). Та-кой подход носит более взвешенный и профессиональный характер.
Все комментаторы не отметили, однако, главного положения ст.79. Оно заключается в том, что передача межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федера-ции осуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международным догово-ром. Согласно пункту 4 ст.15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международ-ного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. При заключении международных договоров соблюдаются требования, закрепленные в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(5), в регламентах палат Федерального Собрания*(6). Одним из таких требований является приве-дение международного договора в соответствии с законодательством России. Работу в этом на-правлении ведут палаты Федерального Собрания, Правительство, Администрация Президента РФ, МИД, Минюст России и другие органы. Это важно с точки зрения защиты национальных интересов страны, поскольку требования, например, таких организаций, как МВФ и МБРР, об изменении налогового законодательства, усилении роли рыночных регуляторов, отказе от под-держки отечественных производителей наносят ущерб экономике страны.
Глава 2:
Реализация целей Сообщества возможна только в случае, если организационная струк-тура и организация его деятельности в целом адекватны целям, провозглашенным Договором об учреждении ЕвраАзЭС, и направлены на укрепление и усиление взаимодействия государств - участников Сообщества.
Договоры, к которым относится и Договор об учреждении ЕврАзЭС, допускают по воле сторон самые разнообразные формы взаимоотношений между основываемыми ими органами и органами учредителей в рамках создаваемых ими образований. При этом учредители исходят не только из международных принципов и норм. Все более существенным становится влияние конституционных принципов и норм. Государства определяют компетенцию органов, созда-ваемых на основе учредительного договора. Соответственно, стороны устанавливают консти-туционные формы правовых отношений между этими органами и национальными органами власти, включая государственные властные отношения "по вертикали". Определяющими в по-следнем случае становятся нормы конституционного права. В ряде случаев им принадлежит ведущая роль в создании межгосударственных образований (союзов, сообществ, содружеств).
Вместе с тем, передача полномочий межгосударственным образованиям не затрагивает, суверенитета стран - членов этих образований. Передача полномочий происходит не от одного государства другому, что характерно для международных публичных отношений, а по "верти-кали" - органам объединений, получающим на добровольной основе такие же полномочия од-новременно от всех участников договора для более эффективного решения общих задач. По-этому и неуместно говорить о нарушении суверенитета государств - членов объединений.
Суверенитетом обладает государство в целом, и передача им отдельных полномочий ор-ганов государственной власти соответствующим органам межгосударственных объединений не меняет качественного состояния суверенитета государства, передающего эти полномочия. Су-веренитет государства есть качественное состояние, и он не ограничивается при добровольной передаче всеми государствами части своих полномочий при образовании межгосударственного объединения.
Колебания вокруг вопроса о том, какое право должно развиваться в первую очередь - международное или конституционное, - ведет к тому, что правовая система ЕврАзЭС складыва-ется во многом стихийно и противоречиво.
Согласно статье 7 проекта Договора об Основах законодательства Евразийского эконо-мического сообщества*(16) Межпарламентская Ассамблея, в частности, разрабатывает Основы законодательства в базовых сферах правоотношений, принимает типовые проекты, на основе которых непосредственно разрабатываются акты национального законодательства. В Россий-ской Федерации данные полномочия переданы Межпарламентской Ассамблее, в частности, Федеральным законом, каковым можно считать после его ратификации Договор об учреждении ЕврАзЭС, не требующий внесения поправок в Конституцию России. Тот факт, что полномочия переданы в соответствии с международным договором, ничего не меняет, поскольку такой до-говор, согласно ст.15 Конституции РФ, является составной частью ее правовой системы. Не на-рушаются при этом и предметы ведения Российской Федерации, закрепленные в ст.71 Консти-туции.
Рассматривая Основы как законодательный акт Сообщества и, по сути, инструмент кон-ституционно-правового регулирования, Договор одновременно сохраняет и усложняет ряд ме-ждународно-правовых процедур унификации и гармонизации законодательства. Это предпола-гает проведение многочисленных и довольно запутанных процедур предварительных обсужде-ний, экспертиз, рассмотрений, а также согласований, доработок, поэтапного принятия и утвер-ждения Основ различными органами. И эти процедуры международного права становятся по существу приоритетными, искажая принципы конституционного права, заложенные в основу Договора об учреждении ЕврАзЭС.
Кроме того, подобное, во многом искусственное, нагромождение процедур не способст-вует использованию при разработке Основ принципа максимально простого в применении и наиболее эффективного механизма внутригосударственного правового регулирования. В ре-зультате затягивается и формирование международной организации, поскольку ее органы, не обладая необходимыми полномочиями, находятся в "подвешенном" состоянии и не образуют руководящего центра этой организации.
Сложность совершенствования правовой системы ЕврАзЭС усугубляется тем, что госу-дарства - участники Сообщества одновременно являются участниками иных субрегиональных объединений в рамках многоформатной и разноскоростной интеграции, а также участниками СНГ. Во всех этих объединениях создаются параллельно действующие правовые системы. Здесь возникают проблемы устранения дублирования в процессе законотворческой деятельно-сти государств-участников, одновременно входящих в СНГ, в ЕврАзЭС и Союзное государство (Республика Беларусь и Российская Федерация), либо в СНГ и в ЕврАзЭС (Республика Казах-стан, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан).