Введение:
Как известно, в сфере частного права договор является тра¬диционным средством регулирования отношений между субъек¬тами (например, гражданско-правовой договор), причем эти отношения, как правило, регламентируются нормами граждан¬ского права, которое при заключении договора предоставляет их участникам равные права.
Договорная форма опосредования общественных отношений в на¬стоящее время охватывает не только сферу гражданского оборота, осу¬ществления права собственности и других вещных прав путем заключе¬ния гражданско-правовых договоров, основанных на равенстве, авто¬номии воли и имущественной самостоятельности их участников, но и сферу государственных конституционно-правовых отношений, связан¬ных с разделением предметов ведения и полномочий Российской Феде¬рации и ее субъектов, а также сферу распределения управленческой компетенции между органами государственной исполнительной власти РФ, субъектов Федерации и находящихся на территории последних ор¬ганов местного самоуправления. В соответствии со ст. 71 —73 Конституции РФ и нормами Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется на основе договоров и соглашений.
Публично-правовое регулирование осуществляется преиму¬щественно посредством методов нормативной ориентации и императивных предписаний, оказывающих властно-управлен¬ческое воздействие на волю и поведение физических и юриди¬ческих лиц, побуждая и понуждая их к действию для достиже¬ния общих целей и удовлетворения публичных интересов. Од¬нако наряду с этим публичное право использует и договорное начало как особый способ правового регулирования. В публич¬но-правовой сфере договоры принимают на себя функции уп¬равления (например, координации, подчинения, организации, распределения) в целях взаимного удовлетворения публичных интересов.
В последние годы вопросы теории администра¬тивно-правового договора получили определенное освещение в юридической литературе. Вместе с тем различие точек зрения по данному вопросу и специфика рассматриваемой проблемы предпола¬гают дополнительный анализ и систематизацию имеющихся точек зрения по этому вопросу.
Глава 3:
Классификация админист¬ративных договоров по различным основаниям позво¬ляет наглядно представить существующее их многооб¬разие, познать специфику отдельных разновидностей договоров административного характера, упорядочить существующее множество административных догово¬ров, а также выявить существующие направления раз¬вития как всего комплекса административных догово¬ров, так и их отдельных разновидностей и, таким обра¬зом, в наиболее полном виде представить концепцию административного договора. Кроме того, разделение административных договоров на виды дает возмож¬ность выработать практические рекомендации по оп¬тимальному использованию их в повседневной дея¬тельности органов государственного управления, с уче¬том особенностей тех или иных видов административ¬ного договора. В связи с этим проблема классифика¬ции административных договоров имеет немаловаж¬ное теоретическое и практическое значение.
В научной литературе, посвященной упомяну¬той проблеме, отдельными административистами уже предпринимались попытки классифицировать административные договоры. Так, свои классифи¬кации договоров административного характера по некоторым основаниям предлагали Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов, Е. Старосьцяк и дру¬гие авторы. Тем не менее разработка этих классифи¬каций носила косвенный характер, то есть затраги¬валась лишь в связи с той или иной проблемой, и до настоящего времени проблема классификации ад¬министративных договоров не получила должного развития в отечественной административной на¬уке. К недостаткам в разработке этого вопроса мож¬но отнести и тот факт, что большинство авторов су¬ществующих классификаций, к сожалению, не про¬иллюстрировали их примерами из повседневной практики управленческой деятельности государ¬ства. Кроме того, необходимо отметить, что многие классификации, сделанные теми или иными авторами, сегодня в некоторой степени утратили акту¬альность. Это произошло в связи со значительными изменениями в социально-экономическом строе государства и вызванным ими обновлением законо¬дательства. Исключение, пожалуй, составляют классификации, сделанные Д.Н. Бахрахом. В связи с этим большинство приведенных ниже классифи¬каций представляют интерес не столько с точки зрения отражения существующего на сегодняшний момент многообразия административных догово¬ров, сколько с позиции выбора основания для клас¬сификации. Поэтому представляется целесообраз¬ным проанализировать сделанные ранее классифи¬кации, отталкиваясь не от конкретного автора, а от выбранного им критерия для выделения тех или иных видов административных договоров .
По характеру взаимоотношений субъектов можно выделить две крупные группы административных договоров:
1.Договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу.
2.Договоры, в которых - один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента
Договоры первого типа заключаются, как правило, между одноуровневыми органами государственного управления. Поэтому наличие каких-либо специальных полномочий у одной из сторон вряд ли возможно. Примером такого договора может служить, скажем, договор о сотрудничестве между двумя министерствами.
Договоры второго типа заключаются между органом государственного управления и государственной или частной организацией либо с гражданами. Это могут быть, например, административно-трудовые соглашения, плановые контракты на управление государственным предприятием и т. д.
Иными словами, здесь идет речь о договорах горизонтального и вертикального типа. Вторым присущи такие особенности: 1) у стороны, обладающей властными полномочиями, существуют определенные прерогативы (например, право давать инструкции другой стороне, контролировать их исполнение, изменять условия договора, расторгать его (одностороннем порядке); 2) право другой стороны на финансовое "равновесие".
Под «горизонтальными внеаппаратными и административными правоотношениями» понимаются административные правоотношения между равновеликими по компетенции административными органами, то есть отношения, которые регулируются нормами административного права, в которых воля управляющего субъекта над управляемыми субъектами явно не проявляется, либо отсутствует как таковая. Объект горизонтальных внеаппаратных административных правоотношений не может быть урегулирован в однозначном порядке каким-либо отдельным административным органом, так как урегулирование данных отношений не входит в исключительную компетенцию ни одного административного органа. Главной задачей в деятельности административных органов в горизонтальных внеаппаратных административных правоотношениях будет разграничение вопросов ведения (или компетенции).
Вертикальные внеаппартные административные правоотношения, связанные с исполнением публичных обязанностей одним из участников (государство или гражданин) правоотношений, определяются тем, что один из участников (государство или гражданин) несет безусловную обязанность совершить определенные действия в рамках установленных законодательством независимо от воли данного участника.
В зависимости от круга субъектов представляется возможным выделить следующие виды административных договоров:
1.Между двумя или более органами государственного управления.
2.Между органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением.
3.Между органом государственного управления и гражданами.
4.Между негосударственными организациями, в случае если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия.
Управленческие органы государства имеют ряд специфических черт в сравнении с иными государственными организа¬циями, и подобные особенности не могут не отра¬жаться на заключаемых ими административных до¬говорах. Во-первых, органы государственного уп¬равления в отличие от иных государственных орга¬низаций обладают правотворческими полномочи¬ями, что позволяет им, в частности, заключать ад¬министративные договоры нормативного характе¬ра. Во-вторых, орган государственного управления является самостоятельным субъектом администра¬тивно-договорных отношений, и его участие в каче¬стве стороны в договоре является одним из необхо¬димых признаков для признания его администра¬тивным. Участие же других государственных орга¬низаций в административном договоре не является обязательным условием последнего. Поэтому пред¬ставляется более обоснованным выделение органов государственного управления из числа государ¬ственных организаций. Во-вторых, классификация первого автора является на сегодняшний день уста¬ревшей и потому не отражающей реального много¬образия административных договоров.
Договоры административного характера могут заключаться и между гражданами, однако при условии, что хотя бы одной из сторон органом государственного управления будут делегированы соответствующие государственно-властные полномочия. Как уже упоминалось ранее, органы государственного управления могут заключать между собой двухсторонние и многосторонние соглашения (договоры), в которых согласовываются управленческие действия сторон и подведомственных им учреждений.
По критерию содержания договора выделяют следующие разновидности административных до¬говоров:
Д.Н. Бахрах: договоры о компетенции; о совме¬стной деятельности; о выполнении государствен¬ных заказов.
Ранее по этому же критерию автор подразделял административные договоры на правотворческие и правоприменительные .
Трудно согласиться с позицией Д.Н. Бахраха кото¬рый, справедливо выделяя правоустановительные и правоприменительные административные договоры, указывает в качестве основания такой классификации содержание
Заключение:
Таким образом, важность проблемы административного договора не вызывает дискуссий среди ученых административистов. Тем не менее ее малоизученность и относительная новизна требует дополнительного рассмотрения. Админи¬стративно-правовой договор— это новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юриди¬чески-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Анализ литературы, посвященной проблеме административ¬ного договора, показывает, что, как правило, авторы лишь кон¬статируют факт появления в России признаков горизонтальных договорных отношений, связанных с разграничением полномо¬чий либо их делегированием исполнительными органами влас¬ти Российской Федерации, ее субъектов, местной администра¬цией, а равно с координацией деятельности равнозначных субъектов в определенных сферах и отраслях деятельности, в объединении в целях использования ресурсов и т.д. Немаловажным сдерживающим фактором является и отсутствие в законодательстве РФ форм пра¬вового регулирования публично-правового договора.
Практическая целесообразность и ценность административно-до¬говорной формы взаимоотношений участников управленческих отно¬шений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспе¬чения административно-договорных обязательств сторон могут высту¬пать меры дисциплинарного, политического, материально-финансо¬вого характера, и при определенных условиях административный договор может быть весьма оптимальной формой согласования инте¬ресов и возможностей сторон.
Особую актуальность приобретает проблема административ¬ного договора как одной из административно-правовых форм осуществления управленческих действий. Актуализация пробле¬мы административного договора на фоне осуществляемых ныне преобразований, обусловлена возрастанием роли публичного права в регулировании общественных отношений, а также раз¬витием договорных начал в публично-правовых отношениях. Публично-правовые установления направляются сегодня не только на традиционное укрепление дисциплины и повышение ответственности в сфере исполнительной власти, но и на создание правовых механизмов для решения управленческих задач, реализуемых путем применения договорных инструментов как на уровне государственной администрации, так и на уровне органов местного самоуправления.