Введение:
Статья 79 Конституции России гласит: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и граж-данина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".
Формулировка достаточно четкая, и тем не менее она вызвала расхождения в толковании текста. Выявились, по крайней мере, две позиции. Одна из них выражена в комментарии к Кон-ституции Института государства и права РАН и заключается, в частности, в следующем: речь в статье идет о создании специальных межгосударственных органов, наделяемых "политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящих за рамки обычных международных договоров"; этим органам передается часть суверенных полномочий и они приобретают опре-деленные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием; передача суве-ренных прав межгосударственным объединениям влечет за собой "возможные существенные ограничения суверенитета России" .
Подобные выводы не вытекают из текста статьи. Более того, комментаторы использова-ли неверный подход. "Составители Конституции, очевидно, имели в виду, - полагают они, - прежде всего Содружество Независимых Государств" .
Надуманности этих предположений легко можно было бы избежать, заглянув в текст Бе-ловежских соглашений и принятый в январе 1993 г. Устав СНГ, в которых говорится, что Со-дружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями .
Придание особого характера политико-правовым обязательствам в рамках СНГ, надна-циональным функциям, "специального" характера межгосударственным органам, наделяемым широкими полномочиями, служит еще одной цели: подтвердить теорию существования "права СНГ". О фиктивности этого "права" будет сказано ниже.
Иная позиция содержится в "Комментарии к Конституции Российской Федерации", под-готовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В нем говорится, что заключение международного договора требует соблюдения установ-ленных в Конституции РФ правил, включая ратификацию международных договоров . Такой подход носит более взвешенный и профессиональный характер.
Все комментаторы не отметили, однако, главного положения ст.79. Оно заключается в том, что передача межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федера-ции осуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международным догово-ром. Согласно пункту 4 ст.15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международ-ного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. При заключении международных договоров соблюдаются требования, закрепленные в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" , в регламентах палат Федерального Собрания . Одним из таких требований является приведение международного договора в соответствии с законодательством России. Работу в этом направ-лении ведут палаты Федерального Собрания, Правительство, Администрация Президента РФ, МИД, Минюст России и другие органы. Это важно с точки зрения защиты национальных инте-ресов страны, поскольку требования, например, таких организаций, как МВФ и МБРР, об изме-нении налогового законодательства, усилении роли рыночных регуляторов, отказе от поддерж-ки отечественных производителей наносят ущерб экономике страны.
Глава 3:
Создана рабочая группа по гармонизации законодательства всех четырех стран. Достиг-нута договоренность о том, чтобы выносить на обсуждение и решение парламентов этих стран проблемы, лежащие в сфере экономики. Поставлена задача по максимальной либерализации торгово-экономических связей между государствами СНГ и "четверки" и выработке единых по-зиций при вынесении их "на внешний экономических контур"; согласованию действий по всту-плению в ВТО; идет совместная разработка с ЕС и ВТО условий вхождения Единого экономи-ческого пространства (ЕЭП) в эти организации.
Концепция формирования ЕЭП ставит задачу добиться нового качества интеграционно-го взаимодействия. Зафиксирован принцип разноуровневой и разноскоростной интеграции. Ут-верждены Организационные основы и принципы построения интеграционного валютного рын-ка , включая положения об организационной структуре рынка, системе расходов юридическо-го оформления и управления рынками.
В рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) утверждены приоритет-ные направления развития ЕврАзЭС на 2003-2006 гг. Главное внимание в документах обра-щено на активное сотрудничество участников организации в реальном секторе экономики - энергетике, транспорте, аграрно-промышленном комплексе; утверждены основные принципы разработки и реализации межгосударственных целевых программ; приняты меры по повыше-нию эффективности взаимодействия государств - участников ЕврАзЭС на переговорах по при-соединению к ВТО; утвержден статут Суда ЕврАзЭС.
Сделан принципиально важный шаг в отношении передачи части полномочий госу-дарств ЕЭП единому регулирующему органу с предоставлением ему права принимать обяза-тельные для исполнения всеми сторонами решения. В рамках ЕврАзЭС также изучается вопрос о возможности передачи органам интеграции части национальных полномочий государств - участников ЕврАзЭС по вопросам формирования и регулирования внешнеторговой политики. Активизируется работа по гармонизации законодательства с целью устранения разбалансиро-ванности в таможенной и экономической сферах.
Таким образом, перед перспективой вхождения стран Содружества в ЕС и ВТО проис-ходит усиление взаимодействия этих стран в рамках СНГ прежде всего в экономической сфере. Эти тенденции усиливают позиции СНГ в целом перед европейскими межгосударственными объединениями. Межгосударственные объединения в рамках СНГ все больше приобретают черты этих объединений в части развития наднациональных полномочий.
То, что делается в процессе взаимодействия с ЕС и ВТО и другими межгосударственны-ми объединениями, не должно отрываться от целей и задач каждого государства - члена СНГ, от населения конкретного государства. И правовые гарантии должны обеспечивать осуществ-ление их решений, принятых большинством голосов, на уровне конкретной страны. Разумеется, решение, принятое большинством, должно обеспечивать разумное сочетание интересов сторон.
Укрепление демократической основы организации и деятельности различных форм меж-государственного объединения в рамках СНГ есть важнейший путь повышения их эффективно-сти. Для достижения этой цели существует только один способ - укрепление конституционных основ деятельности институтов Сообщества. Политические "игры", амбициозность, разжигание национализма ни к чему, кроме потерь и дезорганизации, не приводят.
Опыт европейских союзов и сообществ убедительно показал, что межгосударственные соглашения и договоры оказывались неэффективными, если проводились в отрыве от демокра-тических институтов - референдумов, парламентов, общественных организаций - и одновре-менно не сопровождались созданием "бюрократических" правовых механизмов и процедур, обеспечивающих принятие и реализацию необходимых решений.
Оба этих начала - демократическое и "бюрократическое" - формируются непосредствен-но на основе конституций, в которых нередко содержатся подробное описание процедур взаи-модействия в рамках Европейского Союза, что обеспечивает устойчивость и прочность органи-зационного механизма. Для отношений государств - членов этого Союза с его органами харак-терно, что: передача государством - членом объединения своих суверенных прав межгосудар-ственным объединениям (учреждениям) происходит законодательным путем, в порядке, уста-новленном конституцией государства. Приоритет отдается учредительной власти, а не между-народному договору; например, п.2 ст.9 Конституции Австрии гласит, что на основании закона или государственного договора, одобряемого Национальным Советом, отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам .
Европейский парламент в настоящее время усиливает демократическую составляющую Европейского Союза и, образуя довольно сложную систему организующих, консультативных и контрольных органов, соподчиненную как Парламенту, так и национальным органам, обеспе-чивает эффективность принимаемых решений в процессе совместной деятельности представи-телей государств Союза. Практика показала, что существовавшая до этого система межгосудар-ственных соглашений оказалась неэффективной и неизменно приводила к провалу.
Эффективность совместной деятельности заключается в установлении так называемого баланса правовых институтов, основанного на полномочиях комиссий Парламента разрабаты-вать и вносить на его рассмотрение законодательные нормы, в принятии совместных решений в законодательной и бюджетной сферах, контроле Европейского суда с целью обеспечения дея-тельности каждого института в соответствии с законодательством. К слову сказать, полномочия и процедуры Суда прописаны с завидной тщательностью и профессионализмом. Чиновники на Западе не любят пустых деклараций, призывов, безответственности.
Заключение:
Ничто не мешает повышать эффективность организации и деятельности межгосударст-венных объединений и на просторах так называемого постсоветского пространства. Служащие аппаратов многочисленных межгосударственных (межправительственных) органов в рамках СНГ являются "международными должностными лицами". От них во многом зависит налажи-вание системы взаимодействия с национальными органами государств - членов Содружества и других межгосударственных объединений, глубокое осмысление конституционных норм, ле-жащих в основе системы этих взаимоотношений.
Важно постоянно изучать опыт парламентов стран Европейского Союза, которые прово-дят в настоящее время очередные институционные реформы: 1) сокращаются процедуры про-хождения законодательных актов; усиливается демократический подход при установлении принципов выборности членов Европейского парламента; облегчаются условия принятия обще-го законодательства для членов Европейского парламента; усиливается контроль парламентов за распределением ресурсов их стран при решении бюджетных вопросов; 2) усиливается защи-та гражданских прав и повышается эффективность социальной политики Европейского Союза в сфере здравоохранения, защиты окружающей среды, защиты прав потребителей и борьбы про-тив мошенничества; 3) укрепляется внешняя значимость Союза, в частности, путем наделения его качествами единого юридического лица; Парламенту предоставлено право давать свое со-гласие на важные международные соглашения; 4) укрепляется принцип свободы и справедли-вости в результате включения в сферу деятельности Сообщества изучения и решения проблем, касающихся правосудия и внутренних вопросов в рамках отдельной страны; усиливается роль Парламента в сфере деятельности, подпадающей под межправительственное сотрудничество в этой сфере, включая деятельность Европола; 5) объединяются и упрощаются договоры.
Прошедшее десятилетие показало, что развитие сотрудничества в рамках СНГ все боль-ше отражает две общие тенденции: расширение участия государств - членов Содружества в различных межгосударственных объединениях и стремление защитить национальные интересы. Противоречивость этих тенденций придает процессу развития длительный и сложный характер. Использование конституционных механизмов членами Содружества позволит эффективнее ре-шать многие региональные и глобальные проблемы.