Введение:
Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации [1] форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Необходимо отметить то, что под местным самоуправлением, таким образом, понимается самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. вопросов, непосредственно затрагивающих жизнедеятельность муниципального (местного) сообщества, его управленческих и финансовых возможностей.
На наш взгляд, конституционная природа местного самоуправления, проявляясь в его системе, предполагает наличие совокупности государственных гарантий надлежащего осуществления самоуправления на местах. Во-первых, данные гарантии касаются обеспечения защиты и охраны местного самоуправления, во-вторых, они определяют условия для его самоопределения и развития с учетом всех его исторических и национальных особенностей.
Одним из этапов административной реформы стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) [6], призванного заменить Закон 1995 г. Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления [28, c.9].
Глава 3:
Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, может быть предметом многих сделок, преимущественно договоров. Однако участие в правоотношениях Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которых принято называть общим термином "публично-правовые образования", основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях.
Указанный факт иногда приводит ученых к мнению, что участие таких образований в гражданском обороте должно быть ограничено, например, в отношении мены: "Выступление государства в гражданско-правовом договоре мены невозможно, поскольку натуральный обмен противоречит основным принципам бюджетного устройства страны" [31, c. 74-75]. Однако те же муниципальные образования (муниципалитеты), будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для участия практически в любых гражданских правоотношениях:
1) организационным единством, характеризующим коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения; наличием органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определенных в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
2) обособленным имуществом (право муниципальной собственности у городских, сельских и других муниципальных образований);
3) ответственностью по своим обязательствам и возможностью выступления муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении своих прав, выступления в суде (ст. 125 ГК).
Мена - одна из немногих договорных конструкций современной системы российского договорного права, не имеющая видов, нормативно выделяемых на основании специального субъекта либо объекта (или предмета) правоотношений. Поэтому данная конструкция может применяться для регулирования правоотношений с участием любых лиц, признаваемых субъектами гражданских прав, т.е. граждан, юридических лиц, Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которые обладают каким-либо имуществом, как правило, на праве собственности.
Несмотря на кажущуюся универсальность и простоту конструкции мены, в договорной практике муниципальных образований, муниципальных унитарных предприятий, хозяйствующих с муниципальным имуществом на праве хозяйственного веденья, и муниципальных учреждений, действующих на праве оперативного управления, возможно возникновение некоторых проблем.
Современный правопорядок не устанавливает для муниципальных образований ограничений в распоряжении собственным имуществом, поэтому при экономической целесообразности муниципалитет может заключить договор мены какого-либо движимого имущества с физическими и юридическими лицами (при условии, если оно не является объектом исключительной муниципальной или иной публичной собственности), другими публично-правовыми образованиями, в том числе другими муниципальными образованиями, а после передачи переместить его на собственную территорию. Более того, многие региональные акты прямо указывают, что муниципальная собственность формируется (т.е. приобретается) на основании договора мены (ст. 4 Закона Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области").
Однако возникает вопрос, а возможна ли мена недвижимости, т.е. случаи, когда муниципальное образование, передавая соответствующее имущество, как движимое, так и недвижимое, взамен получает недвижимое, находящееся вне его территории, например земли или здания, сооружения?
На первый взгляд, возможен отрицательный ответ, поскольку установлено, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей.
Учитывая двойную правосубъектность муниципальных образований, необходимо отличать муниципальную территорию и муниципальную землю, поскольку первая служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей, а вторая является объектом права муниципальной собственности. Поэтому в состав территории муниципального образования, помимо его собственных земель, могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований; а также иное недвижимое имущество муниципального образования может находиться за пределами его территории
Заключение:
На основе проведенного исследования можно сформулировать основные выводы.
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.
Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.