Введение:
Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации [1] форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации система органов местного самоуправления была выведена из системы органов государственной власти, что обусловило слом прежних административных механизмов контроля за местными представительными органами и депутатами со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Необходимо отметить то, что под местным самоуправлением, таким образом, понимается самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. вопросов, непосредственно затрагивающих жизнедеятельность муниципального (местного) сообщества, его управленческих и финансовых возможностей.
На наш взгляд, конституционная природа местного самоуправления, проявляясь в его системе, предполагает наличие совокупности государственных гарантий надлежащего осуществления самоуправления на местах. Во-первых, данные гарантии касаются обеспечения защиты и охраны местного самоуправления, во-вторых, они определяют условия для его самоопределения и развития с учетом всех его исторических и национальных особенностей.
Одним из этапов административной реформы стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) [6], призванного заменить Закон 1995 г. Целями данного этапа являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицировать существующую территориальную организацию местного самоуправления, четко разграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления), создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления [28, c.9].
Глава 3:
Ни в законодательстве, ни даже в литературе эти вопросы не поднимаются, поэтому нам придется самим логическим путем найти ответы. Муниципальные образования и юридические лица, основанные на базе их собственности, в качестве субъектов гражданских правоотношений установлены только последней кодификацией, а значит, нам следует обратиться к опыту гражданского законодательства советского периода.
Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод, что указанный запрет устанавливался из соображений учета результатов хозяйственной деятельности в деньгах, а не юридической конструкции мены, предполагающей обоюдную смену собственников на обмениваемое имущество.
В настоящее время ситуация представляется иной, поскольку субъекты в рыночной экономике наделены правом на свободу хозяйственной деятельности. Можно предположить, что, исходя из уже упоминаемых соображений, муниципалитет в учредительных документах или договоре о передаче имущества на праве хозяйственного ведения может прямо установить запрет на сделки мены. Но если такого ограничения не будет в уставных документах и муниципальных нормативных актах по распоряжению муниципальной собственностью, вправе ли унитарные предприятия, созданные одним муниципальным образованием, заключить между собой мену? На наш взгляд, нет, поскольку мена, даже совершаемая не собственником имущества, все равно предполагает передачу его другому субъекту на праве собственности, пусть даже опосредованно, т.е. через субъект ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления) или в силу договора комиссии, агентирования или доверительного управления. Логичной является невозможность и заключения договора купли-продажи между унитарными предприятиями, созданными одним муниципальным образованием, поскольку и здесь смены собственника не происходит. В подтверждение можно привести аналогичную ситуацию, ранее регулируемую в гражданском законодательстве.
В советский период развития нашего государства, когда большая часть граждан по договору жилищного (ныне именуемого социальным) найма проживала в жилых помещениях преимущественно государственного жилищного фонда, единственной возможностью распоряжения данным имуществом являлся обмен. Данные правоотношения рассматривались в юридической литературе как специальные, не имеющие отношения к договору мены. Такой обмен жилыми помещениями осуществлялся по правилам, предусмотренным ст. 325 ГК 1964 года, согласно которой наниматель жилого помещения имел право обменять занимаемое им помещение на помещение, занимаемое другим нанимателем, со взаимной передачей прав и обязанностей по договорам найма. В силу этого некоторые авторы утверждали, что такой договор влечет прекращение одних жилищных правоотношений и возникновение других [22, c. 83], другие полагали, что такое соглашение порождает изменение договора найма жилого помещения - перемену лиц в обязательстве, при взаимной передаче прав и обязанностей нанимателями по договорам найма не происходит ни смены собственников, ни перехода оперативного управления имуществом [46, c. 63]. Для нас интерес представляет вторая точка зрения, поскольку в соответствии с ней можно предположить, что при мене возможна и смена только ограниченных вещных прав без изменения прав собственников. В соответствии с действующим законодательством и уже высказываемыми выше положениями, конструкция мены только смену ограниченных вещных прав не предполагает. Другое дело, что экономическая потребность у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в этом есть, но вместо удобной конструкции мены им придется обращаться к собственнику с предложением о добровольном возврате им имущества из права хозяйственного ведения и последующей передаче его. Однако собственник может отказать в этом, или, взяв имущество, передать его другим лицам, или оставить в казне. Выходом из сложившейся ситуации может стать изменение ст. 567 ГК редакцией, что по договору стороны обязуются передать друг другу товары в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление.
Заключение:
На основе проведенного исследования можно сформулировать основные выводы.
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.
Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.
Наблюдаются неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.
Поскольку основными видами гражданско - правовых отношений являются имущественные, которые в свою очередь строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.
Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст. 8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130).
Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.
Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, Законе об организации местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.