Введение:
В соответствии с основами конституционного строя в РФ признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ [1]).
Действительно, в этой области непосредственному государственному регулированию подлежит лишь установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, которое отнесено к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Политическая независимость местного самоуправления в современных российских рыночных условиях должна быть обеспечена экономической самостоятельностью муниципальных образований, которая, в свою очередь, может быть достигнута только лишь при наличии достаточно полной муниципальной казны. Практика показывает, что зависимость местных бюджетов от региональных прямо пропорциональна политической оригинальности принимаемых представительными органами местной власти решений.
Муниципальные образования проходят в настоящее время только период «первоначального накопления капитала», и если на данном этапе это происходит, главным образом, за счет перераспределения федерального или регионального имущества, то в скором времени органам местного самоуправления необходимо будет вести обычную для любого иного субъекта гражданского (частного) оборота права деятельность с целью приобретения имущества в собственность.
Под «органами местного самоуправления» понимаются особые субъекты права, выступающие в гражданском обороте, в том числе и в гражданском судопроизводстве, от имени муниципальных образований (городские, сельские поселения, районы и т.д.). Такими субъектами могут выступать городские и сельские администрации, их управления и департаменты, если они наделены правами юридического лица, и т.д. Правовая природа органов местного самоуправления аналогична природе органов государственной власти, однако в силу ст. 12 Конституции РФ они не входят в систему органов государственной власти.
С 1 января 2006 г. система местного самоуправления будет детально регулироваться Федеральным законом от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].
Основные принципиальные положения, касающиеся государственной и муниципальной собственности, установлены Гражданским кодексом РФ (далее – ГК РФ) [2,3]. Так, согласно ст. 124 ГК РФ муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами; к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско - правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов права. От имени муниципальных образований могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления, также в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ).
Практика перехода от действующего состояния местного самоуправления в Российской Федерации к состоянию, предписанному Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вызвала большое число вопросов. К сожалению, в указанном Федеральном законе выявилось довольно большое число нечетких формулировок, слабо корреспондирующихся друг с другом положений. В этой статье высказываются предложения о внесении поправок в данный Закон. Не отвергая этот путь урегулирования проблем, представляется, что, по крайней мере, их часть может быть урегулирована и без внесения коррективов в Закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ путем анализа норм данного Закона, а также иных актов федерального законодательства в их совокупности и взаимосвязи.
Глава 3:
Осуществление хозяйственной деятельности на основе материальной базы, не являющейся собственностью юридических лиц, вызывает необходимость создать юридическую конструкцию, которая позволила бы защитить интересы возможных кредиторов. В этой связи ГК РФ предусматривает субсидиарную ответственность собственника, то есть муниципального образования, по долгам созданных им лиц. Однако условия наступления субсидиарной ответственности муниципального образования зависят от вида юридического лица и ограниченного вещного права на переданное ему имущество.
Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам в гражданском обороте. Субсидиарная ответственность собственника имущества - муниципального образования - наступает только в случае недостаточности имущества у данного предприятия при его банкротстве. При этом возникает нетипичная для других юридических лиц ситуация. С одной стороны, согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе каким-либо способом распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом, а с другой, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся в его распоряжении имуществом. С учетом того, что право собственности на имущество принадлежит государству, получается, что унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, являясь самостоятельным субъектом права, расплачивается по своим обязательствам имуществом, принадлежащим иному самостоятельному субъекту.
При рассмотрении вопроса о субсидиарной ответственности муниципального образования необходимо учитывать и специфику плюралистической модели участия государства в гражданских правоотношениях.
Законодатель в ст. 113, 114, 115, 120 ГК РФ, говоря об ответственности муниципального образования по обязательствам созданных им лиц, использует понятие "собственник".
Ставя вопрос об ответственности муниципального образования, принято говорить об ответственности казны. Причем казна не является каким-либо юридическим лицом ни в публично - правовых, ни в частноправовых отношениях, а представляет собой определенное имущество. В работах российских и советских правоведов можно встретить мнение о необходимости признания казны отдельным субъектом права. Это обосновывается тем, что под казной понимается само государство. Такой точки зрения придерживался Д.И. Мейер: "Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна - государство - как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной".
Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Можно увидеть, что об ответственности казны здесь не говорится. Об этом идет речь только в главе 59 ГК РФ, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда, а также в статье 97 БК РФ. Причем определения казны, даваемые в ГК РФ и в БК РФ, не совпадают.
На практике более реальным объектом для взыскания со стороны кредиторов муниципального образования остаются только средства бюджета при условии, что такие расходы законодательно предусмотрены и фактически выделены. Что касается иного имущества, которое не закреплено за муниципальными предприятиями и учреждениями, то в законодательстве не содержится даже примерного его перечня. Можно предположить, что это средства внебюджетных фондов, имущество муниципального резерва, фонд драгоценных камней и металлов и т.п., то есть имущество, которое имеет, прежде всего, социально - политическое, экономическое, стратегическое значение для муниципального образования при осуществлении им своих публичных функций. Правовой статус этого имущества регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания.
Подводя итог вышесказанному, хочется подчеркнуть, что муниципальное образование, в отличие от других субъектов гражданского права, самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов муниципального образования. Без этого, на наш взгляд, в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство.
Заключение:
На основе проведенного исследования можно сформулировать некоторые выводы.
Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично - правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично - правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.
Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично - правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.
Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и несистемность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержит положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.
Наблюдаются неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.
Поскольку основными видами гражданско - правовых отношений являются имущественные, которые в свою очередь строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.