Введение
Нарушение земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований отрицательно сказываются на использовании и охране земель. Важнейшим элементом правового обеспечения рационального использования и охраны земель, защиты прав и законных интересов собственников земли, землепользователей, арендаторов является применение правовых средств воздействия, на¬правленных на устранение нарушения земельного законодательства и прекращение его дальнейшего развития, восстановление нарушенного права и привлечение виновных в нарушении к правовой ответствен¬ности.
Правовым основанием для применения мер воздействия и привлечения к юридической ответственности является совершение земельного правонарушения, представляющего собой виновное противоправное действие или бездействие, в результате совершения которого происходит нарушение земельного законодательства.
Субъектами земельных правонарушений могут выступать физические, юридические и должностные лица независимо от формы собствен¬ности и подчиненности. Ими могут быть как субъекты, состоящие в земельных регулятивных правоотношениях (собственники земли, землепользова¬тели, арендаторы), так и те, которые, не являясь субъектами земельных отношений, допустили нарушение земельного законодательства (например лица, самовольно захватившие земельный участок).
Объектом земельных правонарушений являются земельный право¬порядок, права и законные интересы собственника земли, землепользо¬вателей, арендаторов.
Объективная сторона земельного правонарушения заключается в противоправности поведения, нарушении требований земельного зако¬нодательства. Земельное правонарушение может быть совершено как путем активных действий (уничтожение межевых знаков), так и в результате бездействия (невыполнение мероприятий по охране земель). Земельные правонарушения могут явиться одновременно следствием действия или бездействия: в качестве соответствующих примеров можно привести потерю почвенного плодородия вследствие неправильной вспашки земли (в данном случае налицо факт действия) и, например, непринятие мер по охране земель от процессов разрушения (бездействие).
Актуальность, цели и задачи настоящей работы будут определены следующими положениями. Охрана окружающей среды и земли как составной ее части – одна из наиболее акту¬альных проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного воздействия на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются за¬пасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачива¬ется естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здо¬ровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.
Что касается Российской Федерации, то она относится к стра¬нам мира с наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение при¬родной среды достигло невиданных масштабов. Только убытки эко¬номического характера, не принимая во внимание вред эколо¬гического характера и здоровью людей, по подсчетам специалис¬тов, ежегодно составляют сумму, равную половине национального дохода страны. Более 24 тыс. предприятий на сегодня являются злостными загрязнителями вод и воздуха . С позиций действующе¬го законодательства деятельность этих предприятий преступна. Но вопреки всем декларациям о приоритете прав личности (в том числе на благо¬приятную для жизни и здоровья окружающую среду) перед други¬ми интересами в иерархии социальных ценностей, по-прежнему экономические интересы преобладают над экологическими. Эколо¬гическая проблема номер один в РФ сегодня – загрязнение окружающей среды и земельных ресурсов страны. Последовательно ухудшается здоровье людей. Средний воз¬раст мужчин за последние годы составил всего 58 лет. Каждый десятый ребенок рождается умственно или физически неполноцен¬ным вследствие нарушения на генном уровне. По отдельным ре¬гионам этот показатель выше в 3-6 раз. В большинстве промыш¬ленных районов страны одна треть жителей имеет различные формы иммунологической недостаточности .
По стандартам ВОЗ при ООН народ РФ находится на грани вырождения. Примерно 15% терри¬тории страны занимают зоны экологического бедствия и чрезвы¬чайных экологических ситуаций. Только 15-20% жителей городов и поселков дышат воздухом, отвечающим установленным норма¬тивам качества. Около половины объема потребляемой населением питьевой воды не отвечает гигиеническим требованиям.
Список данных, подобных приведенным выше, довольно обширен. Но и изложенное свидетельствует, что нам всем - жителям необъятной и богатой ресурсами России - пора осознать, что время нерегулируемого безлимитного пользова¬ния средой безвозвратно ушло. За все нужно платить: деньгами, введением жестких ограничений, установлением ответственности. В противном случае человек расплачивается не только своим здо¬ровьем, но и благополучием будущих поколений, так как негативное воздействие на природную среду есть не что иное как уничтожение биологической основы существования человека, современная фор¬ма каннибализма.
Возвращаясь к вопросам земельного права, следует отметить, что изучение опыта экономически развитых стран, и прежде всего англосаксонской системы права, показывает, что они прекрасно обходятся только двумя формами в земельном праве - собственностью и арендой с многочисленными вариантами внутри этих форм (включая пожизненные и наследуемые). Это придает устойчивость отношениям, защищая их от вмешательства и произвола властей.
Владение и пользование введены в нашей стране в то время, когда у приобретателя земли не было средств даже на налог. Очевидным является утверждение о том, что необходимо постепенно отказываться от бесплатного землепользования, включая землю как недвижимость и в налоговый оборот, что потребует изменения земельного законодательства. Должны быть максимально открыты возможности получения земель для сельскохозяйственного использования с учетом опыта стран, осваивавших свои сельскохозяйственные территории в прошлом веке.
Возврат к регулированию земельных отношений нормами гражданского права, и прежде всего Гражданского кодекса РФ, в целом явление нормальное, требующее лишь четкого разграничения сфер действия норм земельного и гражданского права. Совершенно правомерно регулирование нормами гражданского права отношений, вытекающих из положения земельных участков как недвижимости (установление прав собственности и их защита средствами гражданского права, залог, страховые операции на земельном рынке), совершенствование сделок с земельными участками, включающее механизмы судебной защиты прав и интересов земельных собственников и арендаторов, правовое оформление сделок с землей и защита интересов, вытекающих из обязательств.
Регулирование гражданским правом вещных отношений должно придать положениям о частной собственности, закрепленным в ст. 9 и 36 Конституции РФ, общефедеральный характер, как относящимся к сфере гражданско-правового регулирования.
Развитие России после распада СССР тре¬бовало поиска принципиально нового многопрофильного потен¬циала ученых-реформаторов из среды юристов-земельников, пос¬кольку произошло обострение кризиса в сельском хозяйстве. Раз¬работке актуальных правовых проблем (и в том числе проблеме ответственности за земельные правонарушения) посвящены исследования представителей земельного и иных отраслей законодательства, регулирующих использование и охрану природных ресурсов А. Аксененка, С. А. Боголюбова, И. И. Евтихеева, Б. В. Ерофеева, И. А. Иконицкой, С. П. Ковелина, И. О. Красновой, Н. И. Краснова, А. П. Павлова, и др.
30 октября 2001 года в "Парламентской газете" и "Российской газете" были опубликованы официальные тексты "Земельного кодекса Российской Федерации", а также Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Они были приняты Государственной думой 28 сентября 2001 года, одобрены Советом Федерации 10 октября 2001 года, подписаны Президентом РФ 25 октября 2001 г. Ударные темпы оформления этих документов свидетельствуют о желании федеральных властей решительно продвигаться вперед в области законодательного оформления фактически сложившихся земельных отношений.
К 2001 году по официальным данным число земельных собственников составило 45 млн. человек. В собственность граждан и организаций было передано 130 млн. га земли. Количество сделок с земельными участками исчисляется миллионами в год. По неофициальным оценкам, в значительной степени из-за отсутствия законодательного оформления этих реалий, сформировался огромный черный рынок в сфере оборота земельных участков. Его объемы оцениваются во многие миллиарды долларов США в год. Миллионы собственников недвижимости оказались в подвешенном состоянии из-за того, что используемые ими земельные участки имеют неопределенный статус.
Следует сказать, о том, что оформление частной собственности на землю и ее оборот относится к третьему этапу перераспределения общенациональной собственности российского государства в пользу вполне конкретных лиц. Первые два этапа – приватизация государственных предприятий и раздел основных месторождений полезных ископаемых завершились в 90-е годы, и в настоящее время идет перераспределение захваченной в то время собственности.
Земельные отношения благодаря огромным размерам России все еще остаются "неподнятой целиной". Решительная схватка идет между теми, кто заинтересован в сохранении сложившейся ситуации, и теми, кто собирается получить огромные прибыли в процессе приватизации земель. Поскольку экономический и, соответственно, коррупционный потенциал сторонников частной собственности на землю гораздо выше, в итоге победа окажется на их стороне.
Принятие Земельного кодекса РФ означает относительно небольшой, но принципиальный важный шаг в этом процессе. Происходящее в области земельных отношений является стратегически важным для будущего лесов России, а также особо охраняемых природных территорий и объектов. Очевидно, что силы сторон, заинтересованных в решении будущего этих лесов и охраняемых территорий просто несопоставимы в сравнении с мощью структур, определяющих судьбу российских земель.
Следует отметить, что при разработке Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) за основу были приняты следующие основные принципы:
- принцип использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов РФ, согласно которому земля как объект общественных отношений, регулируемых ЗК РФ, является одновременно природным объектом и ресурсом, недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав;
- принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, согласно которому, если при осуществлении деятельности по использованию и охране земель могут быть приняты такие решения и осуществлены такие варианты деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни людей или предотвратить воздействие неблагоприятных факторов на здоровье человека, то преимущество должно быть отдано последним, даже если это связано с более высокими затратами;
- принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием;
- и некоторые другие принципы .
Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Г.О. Греф считает, что действующий в настоящее время Земельный кодекс 1991 года (новый ЗК РФ вступает в действие с 1 июля 2002 года) "не соответствует нынешним реалиям". Главным преимуществом нового Земельного кодекса Г.О. Греф считает его системность. По его мнению, документ тесно увязан с существующим цивильным правом и, в частности, с Гражданским кодексом. Министр высоко оценил степень юридической проработанности и согласованности нынешнего варианта Земельного кодекса .
С введением в действие Земельного кодекса, по сути, сделан лишь первый шаг на пути становления рыночного оборота земель – кодекс регулирует оборот менее трех процентов территории России. Оборот сельскохозяйственных земель будет регулироваться специальным законом, который еще предстоит принять.
Стоит напомнить, что в ежегодном Послании Президента России Федеральному Собранию высказано пожелание, чтобы сроки перехода к рыночному обороту сельскохозяйственных наделов определялись субъектами Федерации самостоятельно.
2. Виды ответственности
2.1. Административная ответственность
Как вкратце уже упоминалось выше, правовая ответственность за земельные правонарушения в зависимости от применяемых санкций подразделяется на административную, уголовную, гражданско-правовую, дисциплинар¬ную и земельно-правовую.
Административная ответственность наступает за такие противоправные нарушения земельного законодательства, виновные недостатки и упущения в использовании и охране земель, которые по степени своей опасности не требуют уголовного преследования. Административная ответственность осуществляется на основе законодательства об административных правонарушениях.
Говоря об административной ответственности за нарушения в области охраны и использования земель, важно отметить, что с 1 июля 2002 года вводится в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30.12.2001 г. и утрачивает силу с того же дня действующий в настоящее время Кодекс РСФСР об административных правонарушениях.
Отметим, что по новому КоАП РФ среди субъектов административной ответственности можно выделить три категории – это граждане (физические лица), юридические лица и должностные лица. Следует также отметить, что принятый Кодекс значительно расширил и детализировал понятие "должностное лицо" по сравнению с тем, как было определено это понятие в действовавшем до его принятия на территории Российской Федерации КоАП РСФСР. Согласно ст.2.4. КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо не надлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Издательский дом Громова, 2001;
2. Земельный Кодекс Российской Федерации. – М.: Ось-89, 2001;
3. Уголовный Кодекс Российской Федерации. – М.: Экзамен, 2002;
4. Гражданский Кодекс Российской Федерации. – М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002;
5. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. – М.: Проспект, 1999;
6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Гарант-Студент»;
7. Справочно-правовая система «Гарант-Студент»;
8. Адиханов Ф.Х. Государственный и общественный контроль за использованием и охраной земель. – Барнаул, 1987;
9. Адиханов Ф.Х. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. – Барнаул, 1991;
10. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. – М.: Юридическая литература, 1950;
11. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. – Свердловск, 1964;
12. Алексеев С.С. Проблемы теории права. – Свердловск, 1974;
13. Антимонов Б.С. Основания договорной ответственности социалистических организаций. – М.: Госюриздат, 1962;
14. Богданова М.С. О понимании юридической ответственности в современных условиях. // Юрист. 1997. №7;
15. Боголюбов С.А. Земельное право. – М., 1994;
16. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. – М., 1976;
17. Голиченков А.К. Проблемы экологического, земельного права и законодательства. // Государство и право. 1999. №5;
18. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М.: Юридическая литература, 1972;
19. Госконтроль за использованием и охраной земель. Роскомзем. – М., 1996;
20. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. – М., 1994;
21. Дикусар В.М. Земельные споры и их разрешение по законодательству Российской Федерации. // Право и экономика. 1995. №17-18;
22. Духно Н.А., Ивакин В.И. Понятие и виды юридической ответственности. // Государство и право, 2000, №6;
23. Жевлаков Э.Н. Экологические правонарушения и ответственность. – М., 1997;
24. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. / Под ред. проф. С.А. Боголюбова. – М., 1997;
25. Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1955;
26. Иоффе О.С. и Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. – М.: Госюриздат, 1961;
27. Колбасов А.С. Ответственность за нарушение земельного законодательства // Общая теория советского земельного права. – М.: Наука, 1983;
28. Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. / под ред. И.И. Веремеенко и др. – М.: Проспект, 1997;
29. Красавчиков О.А. Ответственность, меры защиты и санкции в советском гражданском праве. – М., 1971;
30. Лейст О.Э. Санкции в советском праве – М., 1989;
31. Мамутов В.К., Овсиенко В.В., Юдин В.Я. Предприятие и материальная ответственность. – Киев: Наукова думка, 1971;
32. Матвеев Г.К. Основания гражданско-правовой ответственности. – М.: Юридическая литература, 1970;
33. Нарышева Н.П. Понятие и сущность таксовой ответственности за нарушение законодательства о природных ресурсах. // Государство и право. 1997. №10;
34. Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм. // Правоведение, 1971, № 3;
35. Нестеренко Н.И. Понятие и признаки земельных правонарушений. – Алма-Ата: Наука Каз. ССР. 1984;
36. Овсянко Д.М. Административное право. – М.: Юристъ, 2001;
37. Петров В.В. Экология и право. – М., 1991;
38. Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы. / Под ред. Петрова В.В. – М., 1990;
39. Ребане И. Убеждение и принуждение в деле борьбы с посягательствами на советский правопорядок. Труды по правоведению. – Тарту, 1966;
40. Российское законодательство: проблемы, перспективы. – М.: Бек, 1995;
41. Рутман Л.М. Экономические санкции в хозяйственной сфере как разновидность юридической ответственности. // Советское государство и право. 1988. №1;
42. Сыроедов Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства. // Государство и право. 2000. №4;
43. Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Изд-во Саратовского университета, 1973;
44. Тихомиров Ю.А. Действие закона. – М.: Известия, 1992;
45. Тугаринов Б.П. Личность и общество. – М., 1965;
46. Улюкаев В.Х., Варламов А.А., Петров Н.Е. Земельное право и земельный кадастр. – М., 1996;
47. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. – М., 1993;
Неопубликованные источники
1. Пояснительная записка к отчету Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Асиновского района о контроле за использованием и охраной земель по г. Асино за 1998 год;
2. Пояснительная записка к отчету Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Асиновского района о контроле за использованием и охраной земель по г. Асино за 1999 год;
3. Пояснительная записка к отчету Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Асиновского района о контроле за использованием и охраной земель по г. Асино за 2000 год;
4. Пояснительная записка к отчету Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Асиновского района о контроле за использованием и охраной земель по г. Асино за 2001 год.