ВВЕДЕНИЕ
Статья 79 Конституции России гласит: "Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и граж-данина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации".
Формулировка достаточно четкая, и тем не менее она вызвала расхождения в толковании текста. Выявились, по крайней мере, две позиции. Одна из них выражена в комментарии к Кон-ституции Института государства и права РАН и заключается, в частности, в следующем: речь в статье идет о создании специальных межгосударственных органов, наделяемых "политико-правовыми обязательствами особого характера, выходящих за рамки обычных международных договоров"; этим органам передается часть суверенных полномочий и они приобретают опре-деленные наднациональные черты и функции; Конституция не предусматривает обязательной ратификации подобных международных договоров Федеральным Собранием; передача суве-ренных прав межгосударственным объединениям влечет за собой "возможные существенные ограничения суверенитета России" .
Подобные выводы не вытекают из текста статьи. Более того, комментаторы использова-ли неверный подход. "Составители Конституции, очевидно, имели в виду, - полагают они, - прежде всего Содружество Независимых Государств" .
Надуманности этих предположений легко можно было бы избежать, заглянув в текст Бе-ловежских соглашений и принятый в январе 1993 г. Устав СНГ, в которых говорится, что Со-дружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями .
Придание особого характера политико-правовым обязательствам в рамках СНГ, надна-циональным функциям, "специального" характера межгосударственным органам, наделяемым широкими полномочиями, служит еще одной цели: подтвердить теорию существования "права СНГ". О фиктивности этого "права" будет сказано ниже.
Иная позиция содержится в "Комментарии к Конституции Российской Федерации", под-готовленном Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В нем говорится, что заключение международного договора требует соблюдения установ-ленных в Конституции РФ правил, включая ратификацию международных договоров . Такой подход носит более взвешенный и профессиональный характер.
Все комментаторы не отметили, однако, главного положения ст.79. Оно заключается в том, что передача межгосударственным объединениям части полномочий Российской Федера-ции осуществляется в соответствии с обычным, а не учредительным международным догово-ром. Согласно пункту 4 ст.15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международ-ного права и международные договоры являются составной частью ее правовой системы. При заключении международных договоров соблюдаются требования, закрепленные в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" , в регламентах палат Федерального Собрания . Одним из таких требований является приведение международного договора в соответствии с законодательством России. Работу в этом направ-лении ведут палаты Федерального Собрания, Правительство, Администрация Президента РФ, МИД, Минюст России и другие органы. Это важно с точки зрения защиты национальных инте-ресов страны, поскольку требования, например, таких организаций, как МВФ и МБРР, об изме-нении налогового законодательства, усилении роли рыночных регуляторов, отказе от поддерж-ки отечественных производителей наносят ущерб экономике страны.
Все международно-правовые акты становятся частью правовой системы России только после их ратификации.
Вышесказанное позволяет сделать следующие выводы: 1) международный договор не может противоречить главе 1 Конституции России - основам конституционного строя, закреп-ляющим принципы суверенитета, неприкосновенности ее территории и др.; 2) международный договор не может быть учредительным; 3) учредительными могут быть только конституцион-ные нормы.
Вместе с тем развитие законодательства и правовой практики ставит ряд вопросов, кото-рые могут быть сгруппированы таким образом.
1. Почему в многочисленных международных договорах и соглашениях по созданию в рамках СНГ новых межгосударственных объединений не делается ссылок на ст.79 Конститу-ции? Не ведет ли их принятие на одной и той же территории, в частности в России, к противо-речивости правовых требований, к различным вариациям налоговых, таможенных, финансовых и других норм, к нарушению ст.79, в которой говорится, что часть своих полномочий Россий-ская Федерация может передавать, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации?
2. Что понимать под "Российской Федерацией" как участницей межгосударственных объединений? Под всеми договорами об их создании стоит подпись Президента России. Озна-чает ли это, что Президент обладает первичной учредительной властью, подписывая междуна-родные договоры о создании содружеств, сообществ, союзов и даже государств? И почему, ко-гда ссылаются на п.3 ст.80 Конституции России, согласно которому Президент определяет ос-новные направления внутренней и внешней политики государства, не указывают, что делается это в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами? Что имеется в виду под передачей Российской Федерацией части "своих полномочий", и означает ли это "существенные ограничения суверенитета России"?
Вопросы можно продолжить, но попытка ответить хотя бы на уже поставленные позво-лит, на наш взгляд, приблизиться к выяснению роли Конституции в создании и развитии меж-государственных объединений на примере прежде всего Содружества Независимых Госу-дарств.
Президент России не наделен по Конституции ни первичной учредительной, ни законо-дательной властями. В то же время Президент и Федеральное Собрание Российской Федерации являются субъектами международного права. В этой связи важно проводить четкие различия между первичной учредительной и законодательной властями, а также между ними и вторич-ной учредительной властью Президента Российской Федерации.
Возникает вопрос: кто и на каких основаниях, и в каких случаях осуществляет учреди-тельную власть, кто является ее субъектом, каким образом происходит организационное и функциональное отграничение учреждаемой власти от учрежденной, вторичной, производной (законодательной, президентской, исполнительной)?
Анализ конституций различных стран показывает, что такое обособление осуществляет-ся по-разному. Можно указать на три вида учредительной власти:
1) учредительная власть целиком принадлежит народу либо избранному учредительному собранию. В случае необходимости проводится референдум или избирается учредительное со-брание, на которых утверждается новая конституция либо вносятся изменения в основной за-кон;
2) учредительная власть делится между народом и действующими учрежденными орга-нами законодательной власти. Последние наделяются народом учредительными функциями по внесению изменений в конституцию;
3) функции учредительной власти берет на себя действующий учрежденный орган госу-дарственной власти в случаях, предусмотренных конституциями.
Учредительная власть имеет, таким образом, немало организационных форм. Среди них: референдум, свободные выборы, учредительное собрание, органы государственной власти. Следует отметить, что в конституциях зарубежных государств в качестве учредительной власти нередко выступает вновь избранный парламент. Если, например, парламент принимает предло-жение об изменении конституции, то он распускается, а изменения в конституцию вносит вновь избранный парламент.
Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., если судить по его со-держанию, является учредительным документом . Он устанавливает принципы Союзного го-сударства, основы разграничения предметов ведения и полномочий между Союзным государст-вом и государствами-участниками, закрепляет основные элементы федеративного государства: территорию, границы, гражданство, систему органов и др. Все эти государственно-правовые институты могут определяться только конституционным путем, включая референдумы. Меж-дународные договоры здесь не применяются: у них другие цели и функции.
К сожалению, в Договоре о создании Союзного государства тема референдума занимает далеко не первое место. Сам Договор вступил в силу с использованием процедур международ-ного права. Чтобы придать ему видимость учредительного акта, было предусмотрено принятие (с соблюдением всех норм Союзного Договора) Конституционного Акта Союзного государства. Но и он не наделялся учредительной силой, поскольку должен быть одобрен лишь на референ-думах государств-участников.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.). – М., Республика, 1994.
2. Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 года N 157-ФЗ (в редакции федеральных законов от 8 июля 1997 года N 96-ФЗ, от 10 февраля 1999 года N 32-ФЗ) // Российская газета. 1995. 25 окт.; 1997. 12 ию-ля;1999. 17 февр.
3. Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" от 9 июля 1999 года N 160-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля.
4. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномо-чий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государст-венной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ // Россий-ская газета. 1999. 30 июня.
5. Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъ-ектов Российской Федерации" от 4 января 1999 года N 4-ФЗ // Российская газета. 1999. 6 янв.
6. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ // Российская газета. 1995. 21 июля.
7. Аналитический доклад "Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу" // Ди-пломатический вестник. 2001. N 12.
8. Ведомости СССР. 1986. N 37. Ст.772.
9. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. // СЗ РФ. 2002. N 7.
10. Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе. М.: Право, 1994.
11. Заседание Совета глав правительств - участников СНГ // Дипломатический вестник. 2003. N 5. С.56
12. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1994.
13. Конституции государств Европы. В 3 т. М.: Норма, 2001. Т.1.
14. Конституция Республики Беларусь // Конституции государств Европы: В 3 т. М.: Норма, 2001. Т.1.
15. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994.
16. Лексин И. Договорное регулирование федеративных отношений: новая правовая ситуация // Законодательство и экономика. 1999. N 12. С.5.
17. Пустогаров В. Провозгласить - не значит стать: российский федерализм и международное право // Российская Федерация сегодня. 1998. N 3. С.20.
18. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.
19. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 2002. N 7.
20. СЗ РФ. 1995. N 29.
21. СЗ РФ. 2000. N 7.
22. СЗ РФ. 2000. N 7. Ст.786.
23. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. // Ин-формационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содруже-ство". 1992. N 1. С.6;
24. Уральские законы противоречат федеральным // Независимая газета. 2000. 26 сент.
25. Устав Содружества Независимых Государств. // Бюллетень международных договоров. 1994. N 1. С.4.