Введение:
Деятельность Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации (ПФР), как самостоятельного кредитно-финансового учреждения и одного из звеньев финансовой системы государства является важнейшим элементом, осуществляемых в современной России структурных преобразований в экономике и социальной политике.
На протяжении всего периода реформ Фонд, представляющий собой самый крупный из государственных централизованных внебюджетных фондов, размеры которого достигают более 50 % федерального бюджета, находится в эпицентре всех социально-экономических противоречий.
Как крупнейший резерв денежных средств, способных служить мощным инвестиционным ресурсом экономики, Фонд в последние годы служит источником столкновения финансовых интересов различных субъектов общественных отношений: государства, которое неоднократно использовало предназначенные Фонду деньги для покрытия текущих бюджетных расходов и рефинансирования внешнего долга; кредитно-финансовых структур, стремящихся получить доступ к оперативному управлению средствами Фонда; населения, связывавшего с деятельностью Фонда свои надежды на увеличение пенсионного обеспечения.
Сказанное подтверждает высокую социальную и экономическую значимость финансовой деятельности Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации, которая обусловливает необходимость тщательного правового регулирования всей совокупности отношений, возникающих в процессе взаимодействия Пенсионного фонда с властными структурами, налоговыми органами, управляющими компаниями, населением и т.д..
Наиболее эффективно процесс достижения вышеуказанного взаимодействия происходит в форме прямых и обратных связей.
Между тем в столь сложной области правового регулирования, как управление финансовыми средствами системы пенсионного обеспечения, к настоящему времени накопилось немало проблем и противоречий, которые обусловлены целым набором объективных факторов — в частности, перманентным реформированием правовой основы системы пенсионного обеспечения и сопутствующей ему нескоординированностью действующего пенсионного законодательства, изменением организационной структуры органов исполнительной власти и т.п.
Свидетельство тому — существующая неопределенность правового статуса Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации, бесконечное обсуждение необходимости перераспределения прав и обязанностей по сбору, аккумуляции и выплате пенсионных средств между различными ведомствами, обсуждение темы консолидации государственных внебюджетных фондов и т.п.
Проблемам развития пенсионного законодательства Российской Федерации и, в частности, регулированию финансовой деятельности Пенсионного фонда РФ в настоящее время уделяется большое внимание как в научной литературе, так и на страницах массовых периодических изданий.
При этом теоретическую и научную основу исследований в области пенсионного обеспечения на данный момент образуют труды отечественных авторов, посвященные преимущественно общим проблемам развития системы социального обеспечения России.
Соответственно преобладающую их часть составляют исследования не по финансовому праву, а по экономике и праву социального обеспечения. Это, в частности, труды, посвященные вопросам развития страхования и системы социальной защиты, финансово-экономическим проблемам проведения пенсионной реформы в Российской Федерации, комментарии российского законодательства в сфере социального обеспечения.
Среди работ этого направления следует выделить труды ведущих ученых и политиков, занимающихся проблемами социальной защиты — В.Д.Роика, Э.Г.Тучковой, М.Н.Захарова, А.К.Соловьева, А.П.Починка, В.Н.Баскакова, М.Е.Баскаковой, М.Ю.Зурабова, В.Дольновой, В. Ершовой и др.
В совокупности работ по финансовому праву, в том числе — посвященных вопросам организации и правового обеспечения деятельности внебюджетных фондов, хотелось бы выделить прежде всего труды О.Н.Горбуновой, Н.М.Артемова, Е.М.Ашмариной, Е.Ю.Грачевой, М.В.Карасевой, Н.И.Химичевой, А.М.Бирмана, Е.Н.Шутяк, Н.З.Капкаевой, М.Э.Дмитриева, А.П.Колесник, М.И.Кучмы, Е.Г.Галич, Л.А.Ладановой, И.И.Кучеровой, которые позволяют составить представление о деятельности различных институтов финансового права и государственных внебюджетных фондов в 90-е годы, выявить наиболее актуальные и дискуссионные проблемы их развития в настоящее время.
Что же касается непосредственно финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в российской финансово-правовой науке в настоящее время нет монографических работ, которые комплексно рассматривали бы проблемы развития ПФР.
Актуальные материалы по отдельным аспектам деятельности Пенсионного фонда РФ, в частности, обсуждение темы использования рыночных механизмов при инвестировании средств пенсионных накоплений, можно обнаружить также в специализированных периодических изданиях, а равно в других СМИ.
Глава 3:
Согласно ст. 49-50 ГК РФ, некоммерческие организации - это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Они имеют целевую (специальную) правоспособность и используют свое имущество лишь для достижения уставных целей.
Причем в число таких целей не может включаться получение прибыли.
Размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.
В случае совершения действий, противоречащих ее целям, некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или же внесено представление прокурором об устранении нарушений.
При наличии более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда в порядке, предусмотренном ГК РФ и статьей 19 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
В статье 7 закона «О некоммерческих организациях» (в редакции от 23 декабря 2003 г.) фонд определяется как «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели».
В качестве учредителей фондов могут выступать как физические и юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), так и публично-правовые образования.
Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а последний не отвечает по обязательствам своих учредителей.
Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых он создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе образовывать хозяйственные общества или участвовать в них.
Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.
Надзор за деятельностью фонда, использованием средств фонда, соблюдением законодательства осуществляет попечительский совет фонда, который создается на общественных началах из числа его учредителей или иных авторитетных в общественном мнении лиц.
Анализ изложенных норм Гражданского кодекса РФ и Закона «О некоммерческих организациях» позволяет сделать следующие выводы:
? в соответствии с гражданским законодательством РФ фонды создаются за счет добровольных взносов, тогда как ПФР существует главным образом за счет обязательных платежей.
? средства ПФР не являются его собственностью как юридического лица, а принадлежат Российской Федерации (ст.143 Бюджетного кодекса РФ).
? цель создания ПФР - государственное управление финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации.
? учредители (Российская Федерация) несет субсидиарную ответственность по обязательствам фонда.
? деятельность фонда никакими общественными организациями не контролируется.
Следовательно, остается лишь согласиться с теми авторами, которые считают, что изложенные в ГК РФ и законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности.
Другим видом некоммерческих организаций, особенностям правового положения которых специальная правосубъектность ПФР соответствует в большей степени, является учреждение (что и записано в ст. 5 Закона "Об основах обязательного социального страхования".
Согласно ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях» учреждением признается «некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РФ.
К числу учреждений относятся органы государственной и муниципальной власти, организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры, спорта и др. В зависимости от учредителей они могут быть как публичными, так и частными.
Учреждения создаются по решению собственника или уполномоченного им органа и действуют на основании утвержденного им и зарегистрированного устава или положения. Собственник назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа, хотя в некоторых учреждениях могут быть и коллегиальные органы управления.
Учреждения обычно финансируются собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Это означает, что права учреждения на закрепленное за ним имущество собственника имеют ограниченный характер и устанавливаются законом (ст. 296 ГК РФ), а отчуждение или иное распоряжение имуществом без согласия собственника невозможно (п. 1 ст. 298 ГК РФ), в связи с чем, участие учреждения в имущественном обороте ограничено.
Устав, положение или другие учредительные документы могут предусматривать осуществление учреждением в рамках специальной правоспособности отдельных видов деятельности, приносящей доходы. Последние, как и приобретенное за их счет имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, но являются собственностью учредителя.
Учреждения отвечают перед кредиторами только своими денежными средствами, при отсутствии которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 2 ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях»).
Соответственно учреждения не могут быть объявлены банкротами, допустимы лишь их реорганизация или преобразование в другую некоммерческую организацию.
Таким образом, общие нормы, определяющие гражданско-правовое положение учреждения как юридического лица, во многом могут быть соотнесены и с положением Пенсионного фонда РФ.
Но вместе с тем отдельные аспекты создания и функционирования ПФР не укладываются в рамки, очерченные законодателем для учреждений. Это касается, в частности, финансирования ПФР и той самостоятельной и весьма значительной роли, которую он играет в бюджетной системе РФ.
Рассмотренные выше изменения правового статуса ПФР были закреплены Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», в соответствии со ст. 5 которого ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, причем нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Среди обязанностей ПФР в статье 17 Закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» упомянуты назначение и своевременная выплата трудовых пенсий. Таким образом, ПФР уже законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий.
Однако, передав в руки Фонда названные функции, государство в то же время сохранило за собой часть полномочий по управлению пенсионными накоплениями. В частности, в соответствии со ст. 12 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти по обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации относятся:
? установление порядка принятия бюджета Пенсионного фонда РФ и порядка его исполнения;
Заключение:
Относительно деятельности Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации, то актуальность совершенствования финансово-правового регулирования деятельности этого крупнейшего в России внебюджетного фонда обусловлена прежде всего тем, что создаваемая государством система этого регулирования является главным инструментом государственной политики в сфере пенсионного обеспечения граждан и повышения жизненного уровня пенсионеров.
Проведенный в работе анализ правовых основ деятельности Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы:
В правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичному сбору, аккумуляции, финансированию, назначению, перерасчету и выплате государственных трудовых и социальных пенсий, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В этой роли Государственное учреждение Пенсионный Фонд Российской Федерации опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и соответственно может быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей.
Однако, как юридическое лицо Государственное учреждение Пенсионный Фонд Российской Федерации в этом качестве обладает особым правовым статусом, имеет собственный объект и предмет правового регулирования.
Являясь по сути некоммерческой организацией, действующей в форме учреждения, Пенсионный фонд в соответствии с возложенными на него задачами выполняет функции, не свойственные всем прочим организациям, действующим в форме некоммерческих учреждений. Не относятся к Пенсионному фонду РФ и не могут использоваться для регулирования его деятельности, и изложенные в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда.
Следовательно, преобразование Государственного учреждения Пенсионный Фонд Российской Федерации из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР.
В финансовых правоотношениях Пенсионный фонд РФ участвует как самостоятельная форма образования и расходования денежных средств, учреждение, предназначенное для управления финансами государственного пенсионного обеспечения.
Сказанное позволяет заключить, что ПФР нуждается в наличии специальных правовых источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Однако, то огромное число как законодательных, так и подзаконных нормативных актов, отчасти противоречащих друг другу, этой проблемы не решает.
Между тем совершенствование финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ невозможно без ликвидации существующих противоречий в определении его общего правового статуса и финансовых полномочий.
Названные обстоятельства обусловливают необходимость принятия специального федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. При этом необходимо четко определить правовой статус ПФР, разграничить его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношени5ос.
Анализ норм федерального законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью ПФР позволяет заключить, что основную роль в этом процессе играют Счетная палата РФ и ГКУ при Президенте РФ, тогда как контроль со стороны органов исполнительной власти малоэффективен — прежде всего в силу фактической подчиненности финансовой деятельности ПФР Правительству РФ.
Таким образом, в сфере контроля и надзора за деятельностью ПФР урегулированы далеко не все правовые и организационные вопросы, что нарушает стабильность работы как самого Пенсионного фонда, так и структур, с ним связанных.
Немало проблем, существующих в современном российском финансовом (и бюджетном) праве обусловлены тем обстоятельством, что в рамках названных отраслей права не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в бюджетно-финансовой сфере, что существенно усложняет как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него.